«Бюджет участия» в Харькове: шанс для громады или имитация самоуправления?

Уже со следующего года в Харькове заработает целевая программа «Общественный бюджет (бюджет участия) города на 2018-2021 годы». Благодаря этой программе громада получит еще одну форму реализации своих прав на самоуправление, а депутаты городского совета лишатся монополии на определение расходов местного бюджета. По крайней мере, так оптимистично о бюджете участия высказываются сторонники теории партиципаторной демократии. О том, как инициатива воплощалась на практике в других городах, почему мода на «бюджет участия» дошла до Харькова, и какие инновации ждут харьковчан – в новом материале от Аналитического центра «Обсерватория демократии».

Между прямой и представительской демократией

«Партиципаторный бюджет», «бюджет участия», «открытый бюджет», «гражданский бюджет», «общественный бюджет» – именуется данный институт прямого самоуправления громады в разных источниках. Ключевая идея при этом остается неизменной – выделение части средств местного бюджета для реализации проектов, предложенных самими гражданами, а не только депутатами. Другими словами, бюджет участия создает гражданскую альтернативу по отношению к депутатскому корпусу местных советов в вопросе распределения средств.

Дискуссии по поводу бюджета участия, по сути, отсылают к классической оппозиции прямой и представительской демократии. Участие граждан в выработке политики должно быть повсеместным или эффективнее ограничить его выбором профессиональных управленцев, которым громада/народ делегирует соответствующие полномочия?

В 60-70-х годах ХХ века на волне критики представительской демократии набрали популярности идеи возрождения институтов прямой демократии как исторически базовой формы. На родине демократии, в Древней Греции, «жить жизнью полиса ради общего блага» считалось обязанностью каждого гражданина, тогда как в современных представительских демократиях происходит фактическое отчуждение воли народа и консервация политики в советах различных уровней.

Тенденции абсентеизма, проявляющиеся в большинстве демократических государств, в этом смысле свидетельствует не о политической пассивности граждан, а об их недовольстве такой консервацией системы, при которой граждане, по сути, не участвуют в выработке политики и с определенной периодичностью делегируют это свое право какой-либо из нескольких групп интересов.

Сторонники теории партиципаторной демократии, выступающие за сбалансированное сочетание институтов прямой и представительской демократии, традиционно делают акцент на следующих моментах:

• прямое участие граждан в принятии политических решений усиливает легитимность последних;
• участие в выработке политики способствует росту патриотизма в стране, а также развитию у граждан политической грамотности и социальной ответственности;
• внедрение институтов прямой демократии препятствует бюрократизации государства и узурпации власти группами интересов.

Одним из классических примеров построения модели партиципаторной демократии является политическая система Швейцарии. Согласно швейцарской конституции, различные формы прямого гражданского волеизъявления (референдумы, в том числе и местные, сборы подписей) непосредственно влияют на выработку политики. Впрочем, далеко не всегда институт «народных инициатив» приводит к однозначным результатам: в 2009 году именно благодаря собранным подписям (в обход парламента) в Швейцарии был проведен референдум по вопросу запрета на строительство минаретов – 57,5% проголосовавших поддержали дискриминирующую мусульман инициативу, и решение вступило в законную силу.

В целом, исторически необходимость перехода от прямой демократии к представительской во многом была обусловлена организационно-техническими факторами, но по мере массовой интернетизации общества в XXI веке внедрение институтов прямой демократии снова становится технически возможным, несмотря на численность населения или размер территории страны.

В результате, находящаяся на стыке теорий партиципаторной демократии и электронного самоуправления идея «бюджетов участия» на сегодняшний день является достаточно популярной, в том числе и в Украине. Вслед за внедрением института электронных петиций, украинские города массово запускают программы «бюджетов участия» – так, в 2017 году около 500 миллионов гривен из местных бюджетов было потрачено на реализацию предложенных самими гражданами проектов.

Во многом благодаря «бюджетам участия» (а также электронным петициям, online-предоставлению административных услуг, системе закупок ProZorro, порталам открытых данных) Украина в международном рейтинге «электронного правительства» в 2016 году поднялась на 32-е место из 193-х стран-членов ООН.

К демократии действия: международный опыт

Впервые практика «бюджета участия» была реализована в 1989 году в бразильском городе Порту-Алегри. На тот период состояние города характеризовалось тяжелыми экономическими и социальными условиями, когда, помимо коррупции и высокого уровня безработицы, одна треть населения не имела доступа к базовой коммунальной инфраструктуре (водопроводы с чистой водой, больницы, школы). Тогда Рабочая партия Порту-Алегри, которая шла на выборы с популярными идеями модернизации города и «открытого правительства», предложила привлечь граждан к процессу определения приоритетов городского развития за счет механизма «партиципаторного бюджета».

В результате внедрения «бюджета участия» значительно возросла гражданская активность. А вследствие более прозрачного процесса принятия политических решений снизился уровень коррупции. По оценкам Всемирного банка, в Порту-Алегри именно благодаря подобной практике объем канализационных и водных подключений увеличился на 20%, а также в 4 раза выросло количество школ. Более того, Программа ООН по населенным пунктам (UN Habitat), направленная на содействие устойчивому развитию городов, объявила эксперимент с «гражданским бюджетом» лучшей международной практикой.

На сегодняшний день более 1500 городов мира имплементировали механизм бюджета участия. Тем не менее, объем выделяемых средств для распределения гражданами зависит от особенностей установленной процедуры конкретной страны. К примеру, в японском городе Итиномия партиципаторный бюджет или «1%-я программа поддержки» («1% Support Program») составляет, соответственно, 1% общей суммы доходов города от налогов, которые платят жители. В городах Польши этот показатель – от 0,002% до 3,4% от городского бюджета, в Париже – 5%, в Амстердаме – 20%.

  Объем средств (2017 год) Кельн (Германия) 2007

  по 100 тыс. евро на каждый район Итиномия (Япония)

  2008 около 200 тыс. долл. Чикаго

  2010 по 1,32 млн. долл. на каждый район Нью-Йорк 2011

  40 млн. долл. Гданьск (Польша)

  2013 3 млн. евро Кембридж

  2014 800 тыс. долл. Париж

  2014 100 млн. евро Западный Покот (Кения)

  2015 по 212 тыс. долл. на каждый район

Источник: сайты городских мерий и интернет-платформы «бюджетов участия».

Однако, несмотря на инновационный подход, который условно можно охарактеризовать как «кто платит налоги, тот и заказывает (местную) музыку», анализ международного опыта реализации бюджета участия свидетельствует о том, что в основном финансовые средства направляются на решение типичных городских проблем, которые де-факто находятся в компетенции органов местного самоуправления.

Так, согласно интерактивной карте Чикаго наибольшее количество проектов (254), представленных и профинансированных за счет бюджета участия в течение 2010-2016 годов, относится к сфере улучшения состояния городских улиц и тротуаров. Достаточно спорна и сама процедура распределения средств в рамках бюджета участия Чикаго: решение о том, какие именно проекты получат финансирование, принимает «олдермен» (представитель определенного района в муниципальном совете), который ежегодно получает наличную денежную сумму в размере 1,32 млн. долларов.

Бюджет участия в городах Украины: real money – real power?

В 2015 году к общемировому опыту практики «бюджета участия» при поддержке Фундации украино-польского сотрудничества (ПАУСИ) присоединились 4 украинских города – Черкассы, Чернигов, Луцк и Полтава. В настоящий момент более 50 городов Украины используют данный механизм «демократии в действии».

  Объем средств (2017 год) Фиксированный % от городского бюджета Черкассы

  2015 10 млн. грн. 0,7% Чернигов

  2015 9,5 млн. грн. 1% Луцк

  2015 10 млн. грн. 1% Полтава

  2016 2 млн. грн. 0,1% Киев

  2016 50 млн. грн. нет фиксированного %; около 0,1%

  Львов

  2016 16 млн. грн. не меньше 0,1% Днепр

  2016 10 млн. грн. до 0,5% Житомир

  2016 12 млн. грн. 1% Бахмут

  2017 500 тыс. грн. нет фиксированного %; около 0,07%

Источник: сайты городских советов и интернет-платформы «бюджетов участия».

Сравнивая международный и украинский опыт, сразу же следует отметить значительно меньший процент средств, выделяемых из городского бюджета на финансирование локальных проектов в Украине. Безусловно, несколько отличается и сама процедура, которая в целом, может быть специфической для каждого города.

Западная модель «бюджета участия», к примеру, предполагает предварительный этап серий «мозговых штурмов», где жители громады высказывают идеи о главных потребностях города и выбирают волонтеров-делегатов, которые определяют приоритетность предложений и разрабатывают окончательные варианты проектов для голосования. В Канаде «бюджет участия» и вовсе выполняет консультационную роль: с помощью интерактивной системы граждане указывают, какие статьи расходов в бюджете следовало бы сократить, а какие — увеличить.

В Украине, в свою очередь, декларируется внедрение «польской модели», согласно которой проекты, поданные гражданами, «рецензируют» представители органов местного самоуправления профильного направления.

А вот что общего у опыта украинских городов с другими городами мира, так это коммунальная сфера как лидирующее направление среди проектов-победителей в рамках «бюджета участия». Например, во Львове предлагаемый проект обязательно должен быть инфраструктурным – предусматривать строительство, ремонт, реконструкцию какого-либо объекта. Другие цели, какими бы полезными и востребованными они ни были, реализовать за счет городского бюджета не удастся.

Ремонт детских садов, школ, строительство спортивных площадок и аналогичные «инициативы», очевидно, гарантируют высокую активность представителей коммунальных предприятий (и благоприятный исход голосования, благодаря административному ресурсу), что, как следствие, демотивируют обычных жителей.

Что интересно, в Чернигове в связи с этим в 2016 году было принято поправку к Положению о бюджете участия, которая устанавливала еще одно требование к предлагаемых проектам – общедоступность для жителей города.

Однако среди «засилья» проектов, которые и так входят в сферу регулирования местной власти, появляются и нетривиальные примеры-исключения. В Днепре в рамках «бюджета участия» предложены проекты 3D-планетария, в Киеве – Лаборатории робототехники LEGO в школе, в Одессе – энергоэффективной поликлиники, а в Житомире – общественной интернет-библиотеки на солнечных фотомодулях «Велесова книга».

Как бюджет участия будет работать в Харькове

Хотя идея общественного бюджета не нова для Харькова, активное обсуждение вопрос получил лишь с начала 2017 года, когда перспективную в имиджевом и электоральном плане тему начали продвигать депутаты горсовета от фракции политической партии «Наш край». Во многом благодаря их усилиям, а также благосклонной позиции мэра Геннадия Кернеса, 20 сентября 2017 года горсоветом была принята Городская целевая программа «Общественный бюджет (бюджет участия) города Харькова» на 2018–2021 годы».

Основной особенностью бюджета участия в Харькове является то, что проекты могут подавать не только индивидуально жители города (распространенная модель в других городах Украины), но и общественные организации. Согласно Положению о гражданском бюджете 60% от общего объема средств выделяется на проекты, поданные физическими лицами, и 40% — на инициативы общественных организаций. Общий объем средств, предусмотренный для бюджета участия на 2018 год – 50 млн. гривен.

Также, если наиболее распространенной интернет-платформой для бюджета участия среди украинских городов выступает «Громадський проект», то в Харькове предусмотрено создание отдельного интернет-портала «Активный харьковчанин», на разработку которого из бюджета города будет направлено дополнительные 0,6 млн. гривен. Алгоритм реализации общественного бюджета в Харькове, согласно Положению, состоит из представленных ниже этапов. 

1. Предварительный этап включает информационную кампанию по ознакомлению жителей с основными принципами гражданского бюджета, формирование рабочей группы, а также организацию процесса подачи и отбора проектов.

Положение предусматривает создание рабочей группы путем интернет-голосования за кандидатов. В ее состав должны войти 17 членов: 6 представителей общественности, 4 депутата горсовета по одному от каждой фракции и 6 представителей исполнительных органов горсовета, а также глава рабочей группы.

По словам главы Харьковского молодежного совета Михаила Лазарева, голосование будет запущено в январе 2018 года, когда завершится разработка интернет-портала «Активный харьковчанин». На данный момент известна глава рабочей группы по вопросам общественного бюджета – заместитель мэра Харькова, директор Департамента бюджета и финансов городского совета Татьяна Таукешева. 

2. Прием и экспертиза поданных проектов. Положение оговаривает, что проект не должен дублировать полномочия исполнительных органов Харьковского горсовета в сфере текущего и капитального ремонта жилищного фонда, ремонта дорожных покрытий и тротуаров, а также мероприятия, предусмотренные утвержденными программами горсовета. Максимальный объем финансирования 1 проекта – 1 млн. гривен.

Поданный проект вносится в реестр проектов и проходит проверку на полноту и правильность заполнения формы. Максимальный срок проверки – 3 дня. Прошедший предварительную проверку проект подлежит экспертизе рабочей группой, в рамках которой копия проекта направляется в профильный исполнительный орган и Юридический департамент Харьковского горсовета. Экспертиза длится в течение 20 рабочих дней. Проект допускается к голосованию по результатам положительного вывода экспертизы.

Подобная экспертиза – один из спорных процедурных моментов. Поскольку критерии для инициатив, которые в итоге будут представлены общественности, прописаны в очень общих принципах, инструмент экспертизы может использоваться в качестве фильтра для «нежелательных» проектов. 

3. Информационная кампания по ознакомлению жителей города с проектами. Перед непосредственным голосованием автор проекта должен презентовать его в ходе публичного обсуждения.
   

4. Голосование за проекты, которое длится в течение 60 дней, проходит на информационном портале «Активный харьковчанин» с помощью системы BankID. Также проголосовать можно будет в терминалах центров предоставления административных услуг.

Поддержать можно не больше 3-х проектов, отдав за каждый по 1-му голосу. По результатам голосования составляются два рейтинга: проекты физических лиц и общественных организаций. В случае если проекты набирают одинаковое количество голосов, высшим в рейтинге считается проект, который требует меньшего объема финансирования. 

5. Реализация проектов-победителей. В связи с предоставлением возможности общественным организациям подавать собственные проекты, инициаторами бюджета участия декларируется курс на развитие харьковского гражданского сектора. Тем не менее, согласно нормам Положения о бюджете участия в Харькове, НПО, по сути, является лишь автором, разработчиком идеи.

В то время как главными распорядителями бюджетных средств, ответственными за реализацию проекта, выступают руководители профильных исполнительных органов горсовета. Общественная организация может реализовать проект только при условии, «что она отвечает требованиям работы с бюджетными средствами и имеет необходимые ресурсы для эффективной реализации проекта».

Выводы

1. Бюджет участия выступает одним из элементов партиципаторной модели демократии, предполагающей демонополизацию роли представительских органов власти и местного самоуправления в выработке политики. Идеология этой модели состоит в том, что не только депутаты с делегированными функциями, но и сами граждане должны иметь возможность непосредственно влиять на принятие ключевых решений, к которым относится и распределение расходов местного бюджета.

2. На сегодняшний день бюджет участия функционирует более чем в 1500 городах мира. Институт гражданского бюджета уже стал достаточно распространенным в Украине – соответствующие программы заработали в 50-ти городах. Вместе с тем, процент выделяемых на гражданские проекты из городского бюджета средств, остается достаточно низким. А заложенная в большинстве украинских городских программ процедура сохраняет контролирующие этот процесс полномочия депутатов местного самоуправления и мэрии. Что касается самих проектов, то лишь минимальный процент из них действительно можно назвать креативными и общезначимыми – зачастую инициативы касаются коммунальной сферы, носят локальный характер и де-факто дублируют уже существующие статьи расходов городских бюджетов.

3. Программа по внедрению бюджета участия в Харькове стартует с 2018 года, и на первый год проекта заложено 50 миллионов гривен – достаточно большая сумма по сравнению с другими городами Украины. Из положительных моментов следует отметить то, что в условиях подачи проектов предусмотрен запрет на тематическое дублирование инициатив с уже действующими городскими программами (в частности, в сфере ремонта). Из негативных – контроль мэрии над распределением бюджета участия. Главой рабочей группы по вопросам общественного бюджета стала заместитель мэра, в составе рабочей группы также будет подконтрольное мэру партийное большинство, а юридический департамент городского совета получил право ветировать проекты. Интернет-платформа «Активный харьковчанин», которая согласно Программе станет площадкой для голосования за проекты, существует с 2015 года (хотя на ее доработку в бюджете и заложено 600 тысяч гривен), и ее также нельзя назвать неподконтрольной местной власти. В этом смысле бюджет участия как инструмент прямой демократии не будет выполнять функции гражданской альтернативы по отношению к депутатскому корпусу и мэрии в вопросе распределения средств.

4. У Харькова уже есть опыт реализации других инструментов «демократии участия» – в частности, электронных петиций на сайте городского совета или «службы 1562» (специализирующейся на коммунальной сфере). За время работы сервиса подачи электронных петиций оказалось, что харьковчане практически не генерируют креативных, общезначимых инициатив. Абсолютное большинство петиций касались вопросов локального ремонта, а некоторые инициативы, по всей видимости, «вбрасывались» в качестве инфоповодов. Учитывая, что для бюджета участия одной идеи будет недостаточно – необходимо также рассчитать ориентировочную смету инициативы – рассчитывать на серьезную конкуренцию качественных проектов пока не приходится, что лишь упростит задачу по лоббированию «своих тем» для мэрии.

5. Следует сбалансированно оценивать перспективы внедрения бюджетов участия и других элементов партиципаторной демократии, учитывая замечания критиков этой концепции. Одно из ключевых требований для эффективной работы подобных институтов – не только гражданская активность, но и компетентность, образованность. Для иллюстрации проведем мысленный эксперимент: представим, что вопрос размера минимальной зарплаты, закладываемой в госбюджет, выносится на всенародный референдум, с двумя альтернативами «3 724 грн.» или «37 240 грн.». С большой долей вероятности большинство украинцев выберут второй вариант, результатом чего станет гиперинфляция и закрытие/тенизация малого/среднего бизнеса. В итоге, от «всенародного участия» проиграют все, потому как само по себе расширение круга участников принятия решений в условиях популистского дискурса и низкого уровня гражданского образования не является гарантией эффективности решений.

Рекомендации 

1. Основным «продуктом» бюджета участия являются даже не столько проекты, сколько сознательные и компетентные граждане, активно участвующие в процессе выработки местной политики. Крайне важно не только популяризировать Программу «Общественного бюджета», но и организовывать мероприятия (курсы, тренинги) по проектному менеджменту для харьковчан, чтобы с каждым годом реализации программы «Общественного бюджета» качество предлагаемых инициатив повышалось.

2. Необходимо детализировать приоритеты и требования к проектам, которые должны не просто не дублировать существующие городские программы, но и отвечать ряду критериев. В первую очередь, проекты должны быть общедоступными и общезначимыми – к голосованию не следует допускать инициативы, соответствующие интересам какой-то одной группы харьковчан (возрастной, профессиональной, территориальной). Также важно, чтобы проекты носили стратегический характер, и эффект от их реализации не ограничивался краткосрочной перспективой.

3. Одним из наиболее важных этапов является контроль, мониторинг реализации проектов и оценка их эффективности. Вероятно, следует проводить массовое голосование не только на начальных стадиях при выборе финансируемых проектов, но и на последующих этапах для оценки конкретных результатов тех или иных проектов. Такая «обратная связь» позволит скорректировать приоритеты Программы, показав, какие проекты действительно отвечают интересам харьковчан, а какие – финансировать нецелесообразно.

4. В вопросах голосования крайне важной является защита результатов от фальсификаций. Этот вопрос напрямую связан с проблемой идентификации участников голосования, однако выбранная депутатами модель представляется такой, в которой есть признаки дискриминации по материальному признаку (голосование с идентификацией по банковской карте).

5. Весь проект «бюджета участия» должен быть деполитизирован и выведен из зоны прямого контроля мэрии. В процедурном аспекте важно ослабить функции «вето-игрока» юридического департамента горсовета и уменьшить влияние мэрии в рабочей группе по вопросам общественного бюджета (главой группы должен стать авторитетный представитель гражданского сектора, а не заместитель мэра).

Валентина Киселева, Антон Авксентьев,

Аналитический центр «Обсерватория демократии».  

Материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады