Децентрализация: чего больше – реформы или политики?

В общественной плоскости День Конституции – это, пожалуй, наименее популярный праздник (что подтверждают многочисленные соцопросы по поводу восприятия гражданами праздников, около 5 % вообще считают День Конституции праздником). Такое отношение, очевидно, связано с тем, что большая часть граждан воспринимает политику исключительно персонифицировано. То есть ассоциирует политические возможности, ответственность и результат с конкретными личностями, а не с институтами и законами. Кроме того, сама по себе Конституция, равно как и форма правления, редко в каких странах являются источником порядка. Особенно, в постсоветских, где в качестве механизма урегулирования конфликтов и предотвращения кризисов зачастую является не законодательство, а консенсус элит и управленческая модель. Кстати говоря, реальная система управления в независимой Украине, как и в других постсоветских странах, всегда отличалась от той, что определена на законодательном уровне.

В политической плоскости Конституция всегда воспринималась ключевыми субъектами как возможность для получения преимуществ, и только потом – в контексте развития страны и интересов граждан. Политическая история конституционных изменений наглядно подтверждает этот тезис.

Принятие Конституции 1996 года сопровождалось длительным противостоянием президента Кучмы и спикера Мороза. В результате был принят Основной Закон, юридически закрепивший Конституционный договор 1995 года и превративший Украину в президентско-парламентскую республику. Принятие новой Конституции стало возможно, потому что Кучма создавал Конституцию под себя уже в настоящем, а Мороз, думая, что он победит на следующих президентских выборах, – на будущее.

В 2000 году Кучма инициировал референдум, чтобы получить право разгонять Верховную Раду, а также предложил ряд других изменений, хотя особой необходимости в этом не было – президент и парламент редко шантажировали друг друга. Очевидно, такой шаг планировался как первый в последующих планируемых конституционных изменениях.  Кучма провел референдум, где получил одобрение по необходимым вопросам, но оказалось, что в Украине нет механизма имплементации итогов референдума. А само предложение конституционных изменений было воспринято политикумом исключительно как стремление монополизации власти. Референдум, в итоге, стал объединяющим фактором для оппозиционных сил в борьбе с Кучмой.

Политреформа-2004, вводившая в Украине парламентско-президентскую форму правления, судя по всему, задумывалась как ограничитель власти любого будущего президента. По большему счету, это был конфликт кандидатов (Ющенко, Януковича) и не-кандидатов (Кучма, Медведчук, Литвин, Мороз) на президентский пост. Существовало даже мнение, что стравливание Ющенко и Януковича (а никто из них, конечно же, не был заинтересован в ограничении президентских полномочий), невозможность договоренностей между ними и соответственно риски для каждого в случае победы одного из них, актуализировали необходимость сокращения полномочий президента. В итоге, политреформа стала механизмом перехода власти. И только потом стало очевидно, что в Конституции 2004 года заложено много потенциальных конфликтов между президентом и премьером, что вся страна впоследствии и наблюдала.

Следующая попытка адаптации Конституции под политические реалии была предпринята в 2009 году – имеется в виду двусторонний пакт между Тимошенко и Януковичем о разделе власти пополам.  Изменения в Конституции на основании «Большого договора» предполагали переход Украины к парламентской республике, создание широкой парламентской коалиции, избрание президента в Верховной Раде, пролонгацию полномочий действующего парламента до 2014 года. Но инициатива не была реализована по ряду причин. Прежде всего, из-за негативного восприятия отдельными группами внутри команд Тимошенко и Януковича двустороннего пакта.

Возврат к Конституции образца 1996 года в 2010 году стало отложенным политическим желанием Януковича из 2004 года. У тогдашнего президента не было на тот момент особой необходимости возвращать себе кучмовские полномочия, – в ситуации, когда президент, премьер и спикер представляют одну партию, конфликты, потенциально заложенные Конституцией 2004 года, были неактуальны. Но желание доказать, что победитель получает все, преобладало в мотивации Януковича. Потом, правда, Янукович даже сам инициировал очередное совершенствование Основного Закона. Но целью этого так и не реализованного процесса была не гармонизация полномочий «президент-премьер-правительство», а наоборот легитимация существующей формы правления в глазах западной общественности через голосование в ВР, после того, как Конституция 2004 года была отменена через КС. Но, в целом, общество в 2010 году довольно пассивно отреагировало на возврат к старой Конституции, очевидно ожидая, что такая монополизация власти нужна под масштабные экономические задачи, и только в 2013-2014 годах тема ограничения президентских полномочий и возврата к Конституции 2004 года опять актуализировалась.

То есть, в качестве механизма преодоления кризисов в Украине всегда предлагаются изменения в Конституцию. Изменения, инициированные в 2015 году, станут базовым политическим процессом, политикообразующим соглашением, в ближайшие несколько лет в силу ряда причин. Во-первых, особенностей политической конкуренции, когда разным центрам власти и представителям разных партий надо учиться договариваться и учиться работать в рамках конституционных полномочий, в рамках парламентско-президентской формы правления. Во-вторых, реальной необходимости децентрализации, прежде всего экономической, которая должна стать стимулом для развития регионов. В-третьих, в условиях войны, наличия рисков сепаратизма и особого статуса отдельных регионов Донбасса, который предлагается закрепить в переходных положениях Основного Закона. Огромное количество вызовов добавляют особое значение процессу конституционных изменений. И если раньше конституционные изменения, во многом, были экспериментом политиков или над населением, или над самими собой, то теперь это эксперимент и над политиками, и над гражданами. В том смысле, что сегодня страна меняется очень стремительно, и этот масштаб изменений пока до конца не осознан и не осмыслен никем внутри страны.  Поэтому тем более важно, чтобы политическая составляющая, которая есть в любой реформе, не преобладала над самой реформой. Не хочется, чтобы пропрезидентские силы превратились исключительно в процедурных гарантов голосования предлагаемых Конституционной ассамблеей изменений, а оппозиционные – не потратили весь потенциал дискуссии на самопиар и псевдокритику, думая, прежде всего, о своем политическом положении.

В целом, обсуждение децентрализации станет показателем того, насколько политические элиты Украины мотивированы интересами граждан и государства, а не своими личными инстинктами, а также насколько способны к содержательному диалогу и выработке решений по стратегически важным для страны вопросам.

Следующий уровень – это понимание того, что самой по себе Конституции, изменений в рамках формы правления, мало. Редко в каких странах форма правления является источником порядка и развития – не меньшее значение имеют политические традиции, политическая культура, зрелость политэлит, взаимосвязанность Конституции и других законов и подзаконных актов. Но для начала надо пройти испытание конституционными изменениями.